這次安全生產(chǎn)法最大的亮點(diǎn)就是將“管行業(yè)必須管安全、管業(yè)務(wù)必須管安全、管生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)必須管安全?！?以下簡(jiǎn)稱(chēng)“三個(gè)必須”)寫(xiě)入法律?！叭齻€(gè)必須”這是習(xí)近平同志批示的原話，最早見(jiàn)于習(xí)近平同志2013年11月24日關(guān)于青島“11.22“爆炸事故的講話，以后在《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于推進(jìn)安全生產(chǎn)領(lǐng)域改革發(fā)展的意見(jiàn)》也作為安全生產(chǎn)的原則提出。主要是為了解決安全監(jiān)管體制問(wèn)題，要求在2020年，安全生產(chǎn)監(jiān)管體制基本成熟。
這里有兩個(gè)層次，一是對(duì)于政府部門(mén)管理的問(wèn)題，新安法第十條提出 “交通運(yùn)輸、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)、水利、民航等有關(guān)部門(mén)依照本法和其他有關(guān)法律、行政法規(guī)的規(guī)定，在各自的職責(zé)范圍內(nèi)對(duì)有關(guān)行業(yè)、領(lǐng)域的安全生產(chǎn)工作實(shí)施監(jiān)督管理” 。這些部門(mén)一般稱(chēng)之為行業(yè)領(lǐng)域的主管部門(mén)，要求在其管業(yè)務(wù)和生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)時(shí)候，必須管安全。
三個(gè)必須的第二個(gè)層次是對(duì)于企業(yè)。依據(jù)三個(gè)必須的原則，新安法也對(duì)企業(yè)負(fù)責(zé)人安全責(zé)任給予明確，如在第五條指出企業(yè)“主要負(fù)責(zé)人是安全生產(chǎn)第一責(zé)任人”，“其他負(fù)責(zé)人對(duì)職責(zé)范圍內(nèi)的安全生產(chǎn)工作負(fù)責(zé)”。按照現(xiàn)在我國(guó)多數(shù)企業(yè)的管理體制，企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)層設(shè)有分管安全和分管工藝、設(shè)備、購(gòu)銷(xiāo)、人事等不同方面的負(fù)責(zé)人，同時(shí)還設(shè)有安全環(huán)保部門(mén)和其他部門(mén)，很多情況下，一說(shuō)到安全，主要負(fù)責(zé)人往往認(rèn)為就是分管安全的負(fù)責(zé)人以及安全環(huán)保部門(mén)的事情，其他負(fù)責(zé)人和部門(mén)干脆不管，這種管理模式下前者肯定管不好。所以正確的應(yīng)該是安全的各個(gè)方面應(yīng)由分管領(lǐng)導(dǎo)和各個(gè)部門(mén)負(fù)責(zé)，在其管相關(guān)業(yè)務(wù)工作時(shí)候，同時(shí)管自己業(yè)務(wù)范圍內(nèi)的安全。如管設(shè)備的，應(yīng)該管設(shè)備安全，管財(cái)務(wù)的，要保障安全的經(jīng)費(fèi)來(lái)源，管人事的，要保障人員的安全素質(zhì)和安全準(zhǔn)入。主管安全的負(fù)責(zé)人和安全環(huán)保部門(mén)僅僅應(yīng)該起到上下溝通、協(xié)調(diào)組織和監(jiān)督的作用，主要工作應(yīng)該是監(jiān)督和督促各個(gè)部門(mén)履行自己業(yè)務(wù)范圍內(nèi)的安全職責(zé)。
三個(gè)必須是我們國(guó)家安全生產(chǎn)管理體制中分工負(fù)責(zé)的原則。也就是按照黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)、齊抓共管的原則落實(shí)安全管理責(zé)任，要求各行業(yè)、各領(lǐng)域、各部門(mén)及其所有人員都要對(duì)自己工作職責(zé)范圍內(nèi)的安全生產(chǎn)負(fù)責(zé)。
按照“三個(gè)必須”的原則，現(xiàn)在在安全生產(chǎn)法中政府安全監(jiān)管有兩類(lèi)部門(mén)，一類(lèi)是應(yīng)急管理部門(mén)，一類(lèi)是其他行業(yè)領(lǐng)域主管部門(mén)，稱(chēng)之為有關(guān)部門(mén)。兩類(lèi)部門(mén)統(tǒng)稱(chēng)為負(fù)有安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責(zé)的部門(mén)。
新安法第十條提出兩種監(jiān)督管理，一種是由應(yīng)急管理部門(mén)負(fù)責(zé)的“綜合監(jiān)督管理”，另一種是有關(guān)部門(mén)負(fù)責(zé)的“監(jiān)督管理”。兩種監(jiān)管源于黨中央《意見(jiàn)》第(五)條提出的綜合監(jiān)管與行業(yè)監(jiān)管。根據(jù)通常理解，“監(jiān)督管理”、“行業(yè)監(jiān)管”屬于直接監(jiān)管，綜合監(jiān)管屬于間接監(jiān)管，即通過(guò)直接監(jiān)管部門(mén)監(jiān)管。新安法指出了“交通運(yùn)輸、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)、水利、民航等有關(guān)部門(mén)”為直接監(jiān)管的部門(mén)，關(guān)鍵是“等”的范圍，按照三個(gè)必須提出的行業(yè)、業(yè)務(wù)、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主管部門(mén)，應(yīng)該還包括教育、衛(wèi)生、體育、文化、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、商業(yè)、城市管理以及工業(yè)主管部門(mén)，自然也應(yīng)該有環(huán)保、特種設(shè)備、食品藥品、國(guó)土資源等主管部門(mén)。事實(shí)上，最近一次劉鶴副總理的講話就提出：各有關(guān)部門(mén)要積極承擔(dān)起三個(gè)必須安全監(jiān)管責(zé)任，分兵把口形成合力。應(yīng)急管理部門(mén)要牽頭開(kāi)展化工礦山等整治工作，住建部門(mén)要牽頭開(kāi)展燃?xì)夤艿勒喂ぷ?，工信部門(mén)牽頭開(kāi)展各類(lèi)工業(yè)園區(qū)整治工作，能源部門(mén)牽頭開(kāi)展長(zhǎng)輸油氣管道、化學(xué)儲(chǔ)能電站，交通運(yùn)輸部門(mén)牽頭開(kāi)展規(guī)劃性運(yùn)輸，水路、陸路運(yùn)輸，鐵路局牽頭開(kāi)展鐵路整治工作。那么，作為綜合監(jiān)管部門(mén)的應(yīng)急管理部門(mén)有沒(méi)有直接監(jiān)管的責(zé)任呢?不管是安全生產(chǎn)法還是黨中央《意見(jiàn)》都沒(méi)有寫(xiě)，但是在國(guó)務(wù)院新聞辦召開(kāi)的新安法發(fā)布會(huì)上，應(yīng)急管理部宋元明副部長(zhǎng)說(shuō)“也有直接監(jiān)管的行業(yè)，比如冶金、有色、建材、輕工、紡織、機(jī)械、煙草、商貿(mào)這八大行業(yè)，還有危化品、煙花爆竹等，這都是我們應(yīng)急管理部直接監(jiān)管的”。顯然，為安全生產(chǎn)的大局著想，對(duì)國(guó)家和人民擔(dān)當(dāng)，應(yīng)急管理部精神可嘉。
由于我國(guó)管理體制的復(fù)雜性和體制改革的不斷進(jìn)展，部門(mén)之間具體明確的分工很難?？紤]到有些職責(zé)不清的地方，新安法新增第十五條，要求“縣級(jí)以上各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)組織負(fù)有安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責(zé)的部門(mén)依法編制安全生產(chǎn)權(quán)利和責(zé)任清單。”實(shí)際上，就是將省級(jí)以下負(fù)有安全生產(chǎn)監(jiān)管職責(zé)的部門(mén)的具體分工放到地方政府和部門(mén)。當(dāng)然，分工原則除了三個(gè)必須，還有就是責(zé)權(quán)利相統(tǒng)一的原則，是權(quán)力和責(zé)任清單，部門(mén)的權(quán)力和責(zé)任應(yīng)該完全對(duì)應(yīng)。
新安法第八條新增了有關(guān)部門(mén)“建立完善安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與論證機(jī)制，按照安全風(fēng)險(xiǎn)管控要求，進(jìn)行產(chǎn)業(yè)規(guī)劃和空間布局”。根據(jù)其業(yè)務(wù)性質(zhì)，可以認(rèn)為這些部門(mén)主要是指規(guī)劃和國(guó)土資源等部門(mén)，結(jié)合本條第一款新增安全規(guī)劃與空間規(guī)劃的相銜接，可以理解為要求這些部門(mén)在規(guī)劃和空間布局時(shí)候要進(jìn)行安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估或論證。這點(diǎn)不同于現(xiàn)行的只有在項(xiàng)目落地或項(xiàng)目審批階段才開(kāi)始考慮安全。進(jìn)一步表明了黨和國(guó)家在安全方面關(guān)口前移的主導(dǎo)思想。
一段時(shí)間內(nèi)，安全生產(chǎn)的主體責(zé)任爭(zhēng)論非常激烈，有說(shuō)企業(yè)、有說(shuō)政府、也有說(shuō)政府和企業(yè)兩個(gè)主體責(zé)任。由于思想的不明確，也由于當(dāng)時(shí)在政府監(jiān)管中存在管的太多、太細(xì)，導(dǎo)致企業(yè)喪失了安全生產(chǎn)的主動(dòng)權(quán)和自主權(quán)，企業(yè)安全生產(chǎn)的機(jī)制體制難以形成和運(yùn)行，企業(yè)安全生產(chǎn)的責(zé)任難以落實(shí)。所以2014年安全生產(chǎn)法修改中明確了企業(yè)安全生產(chǎn)的主體責(zé)任。這種強(qiáng)調(diào)和明確非常必要，對(duì)于企業(yè)安全生產(chǎn)的積極性和主動(dòng)性，對(duì)于企業(yè)安全生產(chǎn)的機(jī)制體制建立完善和運(yùn)行有很大的積極意義。由此促成了這些年我國(guó)安全生產(chǎn)形勢(shì)的逐年好轉(zhuǎn)。
但同時(shí)，關(guān)于政府監(jiān)管的定位一直沒(méi)有定論，部門(mén)職責(zé)不清，如何才能夠依法依規(guī)準(zhǔn)確的履行安全監(jiān)管責(zé)任，甚至要不要履行安全監(jiān)管責(zé)任也有爭(zhēng)論和猶豫。這一次安全生產(chǎn)法在原來(lái)企業(yè)主體責(zé)任的基礎(chǔ)上增加了政府監(jiān)管責(zé)任，明確要求深化和落實(shí)政府安全監(jiān)管責(zé)任。這就明確了政府和企業(yè)在安全生產(chǎn)中的定位，明確了兩個(gè)責(zé)任之間的關(guān)系。即在安全生產(chǎn)中企業(yè)仍然是主體責(zé)任，而政府也應(yīng)該履行監(jiān)管責(zé)任，不能缺位。顯然，這也是一個(gè)責(zé)任的主次關(guān)系，并未沖淡企業(yè)的主體責(zé)任。
依據(jù)三個(gè)必須的原則，新安法在所有出現(xiàn)安全生產(chǎn)責(zé)任制的地方都增加了“全員”，明確了全員的安全生產(chǎn)責(zé)任制，如第四條、第二十一條、第二十二條，包括新提出的平臺(tái)經(jīng)濟(jì)的安全管理。也就是說(shuō)全員的安全責(zé)任制已經(jīng)作為法律的強(qiáng)制性，強(qiáng)調(diào)企業(yè)每一個(gè)人都有安全的法律責(zé)任，并且要明確具體的責(zé)任和考核標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)于落實(shí)情況進(jìn)行嚴(yán)格的監(jiān)督考核，這樣，安全再也不是少數(shù)人的事了。同時(shí)在第五十七條在規(guī)章制度和操作規(guī)程前邊增加崗位責(zé)任制，這樣企業(yè)最重要的安全資料應(yīng)該增加一厚本，就是全員的責(zé)任制。
新安法明確了企業(yè)內(nèi)部主要人員的安全生產(chǎn)責(zé)任，包括主要負(fù)責(zé)人是安全生產(chǎn)第一責(zé)任人，對(duì)安全生產(chǎn)工作全面負(fù)責(zé)，并且在第二十一條中明確提出七條應(yīng)該履行的職責(zé)。
新安法首次提出其他負(fù)責(zé)人對(duì)職責(zé)范圍內(nèi)的安全生產(chǎn)工作負(fù)責(zé)。(第五條)這些其他負(fù)責(zé)人應(yīng)該是指除分管安全的負(fù)責(zé)人以外的其他分管業(yè)務(wù)的負(fù)責(zé)人，如分管人事、財(cái)務(wù)、工藝、設(shè)備、供應(yīng)等，這些人員對(duì)自己分管工作范圍內(nèi)的安全生產(chǎn)負(fù)責(zé)，也是三個(gè)必須的體現(xiàn)。
新安法第二十五條明確了安全生產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)和安全生產(chǎn)管理人員的具體責(zé)任。同時(shí)首次提出“生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位可以設(shè)置專(zhuān)職安全生產(chǎn)分管負(fù)責(zé)人，協(xié)助本單位主要負(fù)責(zé)人履行安全生產(chǎn)管理職責(zé)。”依照這條規(guī)定，分管安全的負(fù)責(zé)人在安全工作方面是協(xié)助主要負(fù)責(zé)人，而不是單獨(dú)負(fù)責(zé)。而安全生產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)和管理人員的主要工作是參與或配合主要負(fù)責(zé)人負(fù)責(zé)的一些具體工作，同時(shí)對(duì)本單位安全生產(chǎn)工作進(jìn)行監(jiān)督檢查和督促整改。
新安法第四十三條沿襲了危險(xiǎn)作業(yè)的提法，但增加了動(dòng)火、臨時(shí)用電作業(yè)。要求這些危險(xiǎn)作業(yè)時(shí)候，要安排專(zhuān)人進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)安全管理。
危險(xiǎn)作業(yè)也叫特殊作業(yè)，也是通常說(shuō)的八大作業(yè)，其特殊就在于其作業(yè)的危險(xiǎn)性大，作業(yè)環(huán)境、時(shí)間、條件一直在變化，安全管理難度大。對(duì)于危險(xiǎn)作業(yè)的管理，我們國(guó)家由來(lái)已久，但一直沒(méi)有統(tǒng)一。包括其范圍，要求等等。目前只有一個(gè)國(guó)標(biāo)《化學(xué)品生產(chǎn)單位特殊作業(yè)安全規(guī)范》(GB:30871-2014)規(guī)定了化工企業(yè)危險(xiǎn)作業(yè)的范圍和操作要求。所以新安法規(guī)定危險(xiǎn)作業(yè)應(yīng)由應(yīng)急管理部門(mén)會(huì)同有關(guān)部門(mén)來(lái)規(guī)定。
